Фазлутдинов К.К.

30.12.2011 (обновленно 30.12.2011)

1160 просмотров

Основные тенденции в экологическом законодательстве России

Основные тенденции в экологическом законодательстве России на конец 2011 года

30 марта 2011 года Председатель Правительства РФ В.В.Путин провел совещание "О комплексе мер по улучшению экологической обстановки в России". Материал был опубликован в журнале Экология производства от 5 мая 2011 года. Это совещание должно было определить тренд экологической политики РФ.

В.В. Путин отметил в начале, что важно обсудить именно практические меры по улучшению экологической обстановки в стране, в том числе в связи с работой над документом "Основы экологической политики России на период до 2030 года. Интенсивное развитие хозяйственной деятельности человека неизбежно приводит к воздействию на окружающую среду (ОС). Свое негативное влияние вносят и архаичные производства, которые не отвечают современным экологическим требованиям. Антропогенное действие с каждым годом возрастает.

Серьезной проблемой является захламление почв. Это означает, что сегодня возрастает количество отходов, идущих не во вторичный оборот, а на свалки, которые, в добавок ко всему, находятся в ненадлежащем состоянии. 15% территории РФ находится в критическом состоянии.

Главными причинами таких проблем являются несовершенство системы природоохранного регулирования, неэффективность контроля государства, слабые стимулы для использования современных чистых технологий.

Предлагаемые к внесению в законодательство изменения касаются нормирования воздействия на ОС за счет внедрения наилучших существующих технологий. При этом технологии должны быть финансово доступными для предприятия. Другая мера - экономические стимулы. Если предприятие вкладывается в модернизацию, энергосбережение, экологические технологии, то оно вправе рассчитывать на преференции.

Одновременно с этим штрафы для нарушителей предлагается увеличивать.

При всем этом нельзя создавать новые административные барьеры для предприятий.

Противоречие между экономическим развитием и сохранением природы всегда существует. Однако отставание в экологическом плане, вызванное консервацией старых производств и технологий, неизбежно приведет к отставанию и в экономическом плане.

Это были тезисы вступительного слова В.В. Путина. Можно дать несколько комментариев по ним.

Как мы видим из начала выступления, срок выбран не маленький - почти 20 лет - до 2030 года. В целом были озвучены очевидные вещи: использование вторичных материалов вместо их закапывания, совершенствование экологического надзора государством, модернизация архаичных производств, повышение стимулов к использованию наилучших чистых технологий с созданием их базы, экономические стимулы предприятиям, уделяющим внимание экологии и ужесточение штрафов для нарушителей.

Однако, декларирование очевидных фактов - одно, определение конкретных мер - второе, их реализация - третье, а практические результаты от реализации - четвертое. И между всеми этими этапами стоит коррупция, бюрократическая машина, интересы промышленников, меркантильность чиновников, время, в конце концов, и много-много другого. Посмотрим, что предлагалось принять на совещании и что было реально принято.

Выступление продолжилось докладом министра природных ресурсов и экологии РФ Ю.П.Трутнева. Ситуация:

1) Плата за негативное воздействие минимальна и не индексировалась с 1991 года

2) Отсутствует экономический стимул для перехода на наилучшие доступные технологии

3) Отсутствует механизм ликвидации накопленного экологического ущерба

4) Не обеспечены условия для создания бизнес-среды в сфере переработки и утилизации отходов

5) В России 11500 предприятий отвечают за 99% всех выбросов

Сегодняшнее законодательство не предусматривает полномочия и ответственность органов местного самоуправления и субъектов РФ за размещение отходов, территориальное планирование, уменьшение объема, утилизацию.

Основные моменты, касающиеся промышленности изложены ниже. Они прописаны в 8 законопроектах, 5 из которых к моменту совещания уже были приняты к рассмотрению правительством РФ. Отметим, что одним из непринятых остался закон о нормировании и экономическом стимулировании в области охраны окружающей среды. Что предлагается:

1) Для предприятий с малым выбросом предлагается установить  декларирование и плату по факту сброса и выброса;

2) Предлагается сделать не базу наилучших доступных технологий, а базу нормативов выбросов для конкретных производств;

3) Предлагается увеличить штрафы в 2-3 раз в 2012 году и в 3-4 раза в 2016 году. С учетом этих повышений объем платы в 2020 году будет составлять 1,1% от суммы прибыли предприятий, которые не хотят переходить на наилучшие доступные технологии. Для других предприятий эта сумма снижается на 70%;

4) Предлагается запретить с 2014 года проектирование новых предприятий, не соответствующих принципам наилучших доступных технологий. Только с 2020 года вводимые административные ограничения коснутся уже существующих предприятий;

5) Предлагается заложить механизмы экономического стимулирования как правовую оболочку;

6) Предлагается внести полномочия органов местного самоуправления и субъектов РФ за размещение отходов, территориальное планирование, уменьшение объема, утилизацию;

7) Предлагается внести список отраслей промышленности и продукции, для которых будет установлен залоговый механизм, т.е. стоимость продукции будет закладываться в стоимость утилизации;

8) Предлагается внести норму, по которой если отходы размещены безопасно, нет дренажа в почву, нет развешивания и т.д., то плата за хранение обнуляется;

9) В целом, все решения носят отсроченный характер. 

Что можно сказать по вышеописанным мерам? Действительно, база нормативов выбросов, соответствующая наилучшим доступным технологиям, предпочтительнее просто базе технологий. Хотя бы с антикоррупционной точки зрения. Что касается штрафов - то здесь значимость меры сомнительна. Что такое 1,1 % от прибыли, когда многие предприятия сегодня реально платят 35-50% и более в виде налогов? Это значит, что если прибыль предприятия, скажем, 1 млн. рублей, то штраф составит 11 тысяч. Всего. Расходы на модернизацию много больше. А что получат люди, которые живут рядом с этим предприятием и получающие от него ущерб ежедневно? Ничего. Ничего и не сказано об этом.

Далее, до 2020 года, фактически, архаичные производства могут "гадить", платя свои 1,1% от прибыли.

Положительно, что меры экономического стимулирования будут заложены в правовую оболочку. А проще говоря, механизмы стимулирования будут прописаны в законе не в декларативной форме, а в форме реальных мер. Если я правильно понял, конечно. Ведь все совещание проведено в таких непонятных простому человеку терминах, настолько запутанных, что разобраться что есть что можно с третьего-четвертого раза. И то останутся сомнения, а так ли я все понял, как надо? Законы должны быть понятны для тех, кто ими пользуется, а не только для тех, кто их пишет. А то создается впечатление, что закон - это пример литературного творчества и чем краше в нем закручено словцо, тем он лучше.

Вообще, еще раз обозначу основную мысль - в борьбе экология/экономика арбитром выступает государство. И если арбитр плохой - матч всегда остается за экономикой.

Далее прошел доклад президента Российского союза промышленников и предпринимателей А.Н.Шохина. Он поддержал следующие положения предложенных законопроектов:

1) Зачет затрат на проведение природоохранных мероприятий в счет платы за негативное воздействие на окружающую среду;

2) Применение коэффициента 3 к норме амортизации основных средств, используемых для снижения воздействия на окружающую среду и внедрение наилучших доступных технологий;

3) Отнесение затрат на внедрение наилучших доступных технологий, а также платы за негативное воздействие к производственным расходам в целях сокращения налогооблагаемой базы доходов;

4) Сохранение существующей в настоящее время практики выдачи временно согласованных разрешений на выбросы и сбросы

И подчеркнул имеющиеся недостатки:

1) Сохранение неизменной и неэффективной системы экологического нормирования. Сохранение порядка разработки показателей , основанного на санитарно-гигиенических нормативах;

2) Сохранение системы установления технологических нормативов, соответствующих наилучшим доступным технологиям в обязательном, а не рекомендательном порядке;

3) Формальное исключение из законопроекта "Реестра наилучших существующих технологий" и замена его на обязательные показатели наилучших доступных технологий, которые вводятся органами власти, контролирующих выполнение запретов на проектирование, что увеличивает административные барьеры;

4) Определение вреда, как превышение нормативов допустимой нагрузки или качества ОС.

Также он высказал особые предложения: 

1) Разграничить ответственность за ликвидацию экологического ущерба согласно тому, сколько предприятие находилось в государственной собственности, а сколько - в частной. Соответственно, ответственным лицом будет либо предприниматель, либо государство.

2) Использовать инструмент программами частичной компенсации процентных ставок по кредитам, который дает наилучший эффект.

Здесь я хочу отметить один момент - докладчик считает, что принципиальный недостаток законопроекта то, что требование о нормативах, соответствующих наилучшим доступным технологиям, носит обязательный, а не рекомендательный характер. И вообще, лучше было бы сохранить реестр наилучших технологий. Так, вроде как, в Европе делают. Что получается? Предприятию-загрязнителю "рекомендуют" воспользоваться наилучшей технологией для достижения нужных нормативов по сбросам/выбросам. А оно, в ответ, говорит, что ему дешевле заплатить 1,1% от прибыли. И все. Диалог на этом закончен. Более того, если при этом ввести реестр самих технологий, то здесь возникнет просто разгул коррупции, связанный с протаскиванием в этот реестр не лучших технологий, а тех, за которые больше заплатили. Такой вариант вполне возможен, особенно в России. В остальном же замечания верные.

Перечень поручений президента РФ по итогам заседания президиума Госсовета 9 июня 2011 года содержит частично тезисы, описанные выше, частично - общие вопросы и декларативные заявления. По важным замечаниям, в частности, по поводу судьбы реестра наилучших доступных технологий ничего конкретного высказано не было.

Далее, в июле 2011 года были приняты федеральные законы, которыми внесены изменения как в Федеральный закон "О техническом регулировании", так и в большинство федеральных законов в области охраны ОС. эти законы вступили в силу в октябре 2011 года и разграничивают применение инструментов технического регулирования и государственного управления в области охраны ОС.

Более восьми лет назад обязательное соблюдение ГОСТов было отменено и введен новый обязательный к исполнению документ - технический регламент. Однако в сфере охраны ОС обязательность ГОСТов сохранялась. Новые поправки в федеральные законы убрали словосочетание Государственный Стандарт из всех законов. Соблюдение таких стандартов в области охраны ОС - теперь тоже дело добровольное, однако некоторые стандарты Правительством РФ сохранены обязательными (ст.29) Таким образом, упоминание о ГОСТах отсутствует в новом законодательстве, однако важнее всего то, что нормативные документы в области охраны ОС теперь не регулируют отношения, касающиеся экологических требований к технике, технологии, материалам, технологическим процессам, а содержат требования к работам, услугам и методам контроля в области охраны ОС, а также к ограничениям и условиям хозяйственной и иной деятельности.

Вместо понятия "государственные санитарно-эпидемиологические правила и нормы" законом №248-ФЗ вводится понятие "санитарно-эпидемиологические требования", означающее обязательные требования к обеспечению безопасности и/или безвредности для человека факторов среды обитания, условий деятельности юридических лиц, используемых ими территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, транспорта, несоблюдение которых несет угрозу жизни или здоровью человека, угрозу возникновения и распространения заболеваний и которые устанавливаются СанПинами, которые теперь определяют требования только к факторам среды, а не к продукции и процессам. В отношении последних действуют документы, принятые РФ в соответствии с международными договорами, и техническими регламентами.

Федеральным законом "О техническом регулировании (ст.21)" предусмотрено также добровольное подтверждение соответствия (в форме добровольной сертификации) национальным стандартам, стандартам организаций, сводам правил, системам добровольной сертификации, условиям договоров. Наиболее популярна добровольная сертификация экологического менеджмента. Но важное практическое значение в природоохранной деятельности может иметь, например, добровольная сертификация отходов, особенно считающихся опасными, в качестве товарного продукта (если удается найти стандарт, на соответствие которому может быть проведена сертификация), и в этом случае вещества или материалы, имеющие статус опасных отходов, уже могут быть переданы (а вернее проданы) любой организации, не имеющей лицензии на обращение с опасными отходами.

Обратим внимание на последнее высказывание - оно частично развязывает руки предприятиям, желающим вторично использовать свои, выражаясь языком закона, "отходы", которые на самом деле и отходами то не являются. Федеральный закон от 24.06.98 N 89-ФЗ (ред. от 18.07.2011) "Об отходах производства и потребления" гласит: "отходы производства и потребления (далее - отходы) - остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, которые образовались в процессе производства или потребления, а также товары (продукция), утратившие свои потребительские свойства". Благодаря такой трактовке, материалы, оставшиеся в процессе производства, но не потерявшие своих потребительских свойств - все равно становятся отходами. Добровольная сертификация таких материалов, конечно, не решает проблему полностью, так как не всегда будет возможность подвести этот материал под определенный стандарт сразу - чаще потребуется провести с ним ряд операций, после которых он станет продуктом, который возможно сертифицировать. Но если отход напрямую будет подходить под сертификат соответствия, то все упрощается. Я думаю, что в этом случае можно подумать и о том, чтобы сертифицировать "отход" не как продукт, подлежащий продаже, а как сырье.